2011年4月11日，某市建设局就热源厂设备采购安装项目进行公开招标，招标文件要求2011年6月16日前供货；渣浆泵和热水循环泵底座配带减震器，每台泵配备1套机械密封备件。同年5月16日，泵业公司投标，并说明渣浆泵标准配置为不带公共底座；所供货物均包括两套备品备件，且备品备件为免费提供，不计入投标总价；所有货物于2011年6月16日前到货。

后泵业公司中标，与某市建设局签订了采购合同，约定交货时间为某市建设局提前20天书面通知供货；泵业公司必须在招标文件要求时间内送到某市建设局指定的地点；供货日期每延误1天，按照合同价款的5‰进行处罚。后泵业公司将补水泵、一次网循环水泵、渣浆泵等货物交付某市建设局并安装完毕，但未提供两套渣浆泵备品备件及渣浆泵底座。

法院认为：根据《招标投标法》规定，招标人和投标人应当依照招投标文件签订采购合同，而合同主要条款应当与招投标文件一致。

（1）双方签订的合同既约定由泵业公司提前20天书面通知供货，同时又约定必须在招标文件要求时间内送到某市建设局指定的地点，该约定相互矛盾，故双方应按照招、投标文件约定的2011年6月16日前交货。

（2）虽然采购合同并未约定交付两套备品备件，但泵业公司在投标文件中明确表示免费提供两套备品备件，且该备品备件不计入投标总价。而招标文件、投标文件、中标通知书等均为签订合同的依据，双方不得签订背离合同实质性内容的其他协议，据此，泵业公司理应以投标文件的内容履行备品备件的供货义务。

综上，泵业公司未按约定履行交货义务，构成违约。但某市建设局主张的违约损失过高，应按中标价款的5%承担违约金。法院判决泵业公司向某市建设局交付一次网循环水泵的机械密封配件等备品备件各两套，给付某市建设局违约金24190元。

分析

1.招标人和投标人必须按照招标文件和中标人的投标文件签订合同。招标文件属于要约邀请，提出具体的采购要求，邀请多个投标人对其发出要约；投标文件是要约，是接受招标人的采购条件希望与之签订合同的意思表示，是响应招标文件实质性内容做出的详细应答；中标通知书是承诺，是对选定的中标人的确定。签订的合同主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件一致。

《招标投标法》第四十六条第一款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”招标人与中标人不按照招标文件和投标文件订立合同，或者合同的标的、价款、质量、履行期限、双方的权利义务等主要条款与招标文件、中标人的投标文件内容不一致，或者在合同之外再签订背离合同实质性内容的其他协议的，都违反了前述法律规定。

2.招标文件和中标人的投标文件是处理合同争议的主要依据。招标文件与投标文件共同决定了合同的主要内容，最终签订的书面合同只是对招标文件与中标人的投标文件的确认和固定，不得背离招标投标结果（含价格、商务条件和技术条件）订立合同。

在发生对合同内容前后不一致、理解有歧义或者合同未作约定的情况下，合同双方当事人应当依照招标文件和中标人的投标文件的约定来进行解释。正如本案中，合同关于交货时间的约定前后矛盾，法院判决按照招标文件、投标文件约定的2011年6月16日前交货；合同虽未约定交付两套备品备件，但中标人在其投标文件中明确表示免费提供两套备品备件，合同存在漏项或不明确的，法院判决也是应当按照招标文件和中标人的投标文件的约定进行解释，应当交付备品备件。

启示

1.合同实质性内容必须与招标文件和中标人的投标文件内容一致。在发出中标通知书后，招标人与中标人应按照招标文件（含给定的合同格式）和中标人的投标文件承诺的条件签订合同，不得违反前述实质性内容（如采购标的、价款、质量、履行期限、双方的权利和义务等）订立合同。

2.合同内容出现不一致或漏项的，参照招标文件、投标文件进行解释和处理。为了减少争议，招标文件合同格式中可约定“合同文件组成及效力优先顺序”条款。如《标准施工招标文件》第四章“合同条款及格式”通用合同条款“1.1 词语定义”规定：“合同文件（或称合同）：指合同协议书、中标通知书、投标函及投标函附录、专用合同条款、通用合同条款、技术标准和要求、图纸、已标价工程量清单，以及其他合同文件”；并在“1.4 合同文件的优先顺序”中规定：“组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：（1）合同协议书；（2）中标通知书；（3）投标函及投标函附录；（4）专用合同条款；（5）通用合同条款；（6）技术标准和要求；（7）图纸；（8）已标价工程量清单；（9）其他合同文件。” 招标人可参照该标准文本在招标文件中自行规定合同文件组成部分及其效力顺序。

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